高水平推进非首都功能疏解

作者：王利伟（中国宏观经济研究院经济研究所副研究员）

“十四五”时期北京非首都功能疏解迈入新阶段，疏解对象、疏解逻辑等都将发生很大变化，需要统筹考虑、系统谋划、协同推进，高水平推进非首都功能疏解，助推京津冀地区实现高质量发展。

一、北京非首都功能疏解取得显著成效

北京“大城市病”有效缓解。2014年以来，北京累计退出一般制造和污染企业2800余家，疏解提升区域性批发市场和物流中心980余个，制定实施了全国首个以治理“大城市病”为目标的新增产业禁限目录，不予办理新设立或变更登记业务累计达2.34万件，“大城市病”有效得到缓解。常住人口实现由增到减，2017年全市常住人口20年来首次实现负增长，尤其是城六区人口下降明显。交通拥堵得到明显缓解，有关数据显示，高峰行程延时指数从2015年的2.06下降到2020年的1.796，排名从全国第一下降到全国第五。环境质量持续明显改善，2020年全市PM2.5年均浓度为38微克/立方米，较2015年下降42.6微克/立方米，全年优良天数较2015年增加90天，一类至三类水质河长较2015年增加15.8个百分点，劣五类水质河长较2015年下降42.1个百分点。

京津冀“抱团发展”显著增强。京津冀三地联合印发实施《关于加强京津冀产业转移承接重点平台建设的意见》，共同推动非首都功能承接与疏解；建立高层互访机制，定期就疏解北京非首都功能的总体思路、重大事项进行磋商和决策，不少地区和部门与北京市对口区、对口部门建立了定期互访和交流沟通机制。多领域承接协作突破，在产业领域，津冀两地聚焦产业疏解，“十三五”期间累计承接疏解项目4000余个；在教育领域，北大附中、北师大附中、八一学校、北京八中等优质教育资源在津冀建设分校，推动优质教育资源共建共享；在医疗领域，重点推进京张、京承、京保等医疗卫生合作，北京22家市属医院积极与天津、河北开展医疗合作。协同基础支撑更扎实，积极部署非首都功能承接平台，构建了河北雄安新区、北京城市副中心2个集中承载地以及“2+4+46”个重点承接平台，疏解承接格局形成。“轨道上的京津冀”加快建设，京张高铁、京哈高铁开通，京唐城际、京滨城际开工建设，北京与周边地区国家高速公路“断头路”全部打通，环首都一小时交通圈加快形成。

国家高质量发展“动力源(600405,股吧)”彰显。在非首都功能疏解进程中，北京和京津冀地区的辐射带动作用更加突出，逐渐成为国家高质量发展的“动力源”。辐射带动津冀功能增强，“十三五”期间，天津引进北京项目3062个、投资到位资金4482亿元人民币，河北承接京津5000万元以上项目1171个、总投资11348亿元。北京发挥科技资源优势，通过建立紧密协作关系带动津冀发展，以中关村(000931,股吧)为例，在天津、河北设立8800余家分支机构，技术合同成交额由2014年的83.1亿元增长至2020年的347亿元。辐射带动全国功能增强，相关数据显示，北京非首都功能大量疏解至长三角、粤港澳大湾区和内蒙、山西等邻近地区，辐射带动全国其他地区的能力增强。

但也要看到，非首都功能疏解过程还存在一些问题，比如，功能疏解对北京经济发展和财政收入提升造成一定影响，非首都功能不少疏解到了京津冀以外地区，对津冀带动作用仍有待提升，非首都功能疏解承接机制仍有待完善等。

二、高水平推进非首都功能疏解

以一般制造业和物流市场为主体的非首都功能疏解渐进尾声，新一轮非首都功能疏解即将开启，疏解难度加大，疏解将面临更加复杂“多方博弈”难题，需要统筹考虑、协同推进。

加强国家顶层设计和统筹指导。加强中央层面统筹协调设计，自上而下形成推动新一轮非首都功能疏解的强大动力。建议研究制定新一轮非首都功能疏解行动方案，及时解决疏解承接存在的“卡壳”问题。建立京津冀三省市关于非首都功能疏解的常态化对接机制，加快设计疏解承接利益分享机制，统筹解决疏解承接过程中面临的各类衔接问题和要素配置问题，力争让更多非首都功能疏解至京津冀区域内。加强疏解承接动态监测评估，定期开展疏解承接调查研究，及时发现和解决疏解承接过程中出现的新情况新问题，提高疏解承接效率。

健全非首都功能承接格局。加快雄安新区、北京城市副中心集中承载地建设，有序承接符合两地定位的非首都功能疏解。探索在北京远郊区县建立承接基地，承接中心城区功能疏解，分担中心城区压力，在北京市内探索破解“大城市病”的路径。择机谋划布局建设一批特色承载平台，精准承接北京特色功能疏解。提升分散疏解平台承载力，突出强化平台基础优势。

建立新型疏解承接模式路径。充分考虑被疏解主体现实需求和落地成长规律，树立“带土移植”和“以人为中心”的新疏解理念，引导北京优质资源向承接地配置，全面提升承接地生产生活服务配套水平，打造“类北京”生态环境。综合使用现代疏解手段，采取行政手段与市场手段、法治手段、信息手段相结合的疏解方法，推动各类要素在疏解承接中实现功能重组和优化升级，构建以疏解促提升、以疏解促进高质量发展的局面。推动更大力度模式创新，在津冀有条件的地区，采取合作共建模式，积极承接功能疏解。

制定责权利清晰政策保障体系。从国家、北京市和承接地三个层面出发，制定责权利明确的疏解承接政策保障体系。设立非首都功能专项资金，鼓励机构外迁和外迁过程中的改制升级。建立要素保障机制，对外迁机构给予一定用地奖励，加强重点承接地用地支持，给予疏解主体和承接地必要融资支持。完善衔接服务机制，加强人才落户、子女就学、配偶随迁、住房保障等配套服务。

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