新增专项债发行放慢脚步 节奏整体平缓

周靖宇/制图

证券时报记者 贺觉渊

近两年来遵循“早发行、早使用”原则、提前一年下达限额的新增地方政府专项债券，在今年“迟到”。截至3月18日，各地还未开始发行新增专项债项目。在2021年全国两会上确定的3.65万亿元规模的新增专项债将以何种节奏为地方政府发挥稳投资、扩内需、补短板效用，将是今年财政工作的一大重点所在。

接受证券时报记者采访的专家认为，在经济内生动能逐渐恢复以及受去年资金闲置问题的影响下，今年新增专项债先期发行脚步放缓，整体节奏较上一年有所后移，由于不受特别国债的冲击，全年的发行节奏会更加平缓，但下半年的资金需求会更多，发行完毕时间或仍将在11月前后。

新增专项债

先期发行减速

为支持地方债的“早发行、早使用”原则，我国已连续两年提前下达新增专项债限额，2020年的新增专项债发行工作早在2019年11月就随着国务院下达的1万亿元部分新增专项债限额而开始部署。到2020年1月份，全国就已实现发行新增专项债7148.21亿元。

但2021年的新增专项债发行节奏却在向2018年靠拢。按照2018年的发行节奏，全国两会确定全年限额后，直到当年5月才开始发行新增专项债，此前发行的地方债全部为置换债券或再融资债券。而根据财政部数据，2021年以来各地发行的地方债全部是用于偿还旧债的再融资债券。

对于今年新增专项债发行“减速”，多位专家都认为，一方面是随着经济复苏，我国不再迫切需要专项债发挥成效。另一方面在于去年专项债的发行使用过程中资金闲置问题较为突出，还有资金未完全使用。

财政部在《预算报告》里也指出，2021年将适度减少新增地方政府专项债券规模。主要是已发行的专项债券规模较大，政策效应在今年仍会持续释放，适当减少新增专项债券规模也有利于防范地方政府法定债务风险。

“去年中央政府和地方政府发了很多债，尤其是地方政府发债以后大概有2万亿的资金并没有迅速投入下去，今年年初投入速度可能会加快。”植信投资首席经济学家、研究院院长连平在中国宏观经济论坛上表示，这可能是今年初并没有提前下达额度的重要原因。去年筹的钱还没有用完，所以也没有这个必要。

尽管起始发行的脚步有所放缓，但与2018年不同的是，财政部会同国家发改委在2月向地方印发了《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》，要求各省市在2月21日前上报2021年新增专项债券项目资金需求。

苏宁金融研究院宏观中心副主任陶金向证券时报记者指出，由于2019年以来都是在前一年底提前下达提前批专项债额度，先期的专项债发行放缓肯定会一定程度上影响后续的发行节奏，因此今年的专项债发行节奏肯定会比2020年要慢一些。

今年发行节奏

或更加平缓

在2020年，积极的财政政策要求提质增效，新增专项债的发行节奏也因为政策的变动而上下起伏。1月份发行的新增专项债券就已超7000亿元，随后发行规模逐渐减少，在5月迎来了9980亿元的全年发行高峰，但在7月份由于“让道”特别国债的发行而进入低谷，直到10月份按财政部要求基本完成新增专项债发行。

目前，今年新增专项债还未开启闸门，专家预测，由于不再有特别国债的“干扰”，后续三个季度的发行节奏或比2020年更加均衡，10月或11月发行完毕的要求将在今年延续。从政策对冲的角度看，下半年的资金需求似乎更大。

陶金认为，重现2018年以前“上半年无债可用、下半年集中发债”的状况可能性也不大，在宏观政策“不急转弯”的情况下，年内财政政策实际投放资金需要更加均衡，加上多地已于2月完成了专项债项目需求梳理，这对专项债尽早发行且提高资金使用效率是有帮助的。因此上半年很可能会有相当一部分专项债发行，不排除3月即开始发行的可能。

财政部专家库专家、360政企安全集团投资总监唐川对证券时报记者表示，今年整体债券发行节奏将与去年接近。但因为发行起始点的推移，今年专项债完成总发行额度的时点应该会略晚于去年。此外，即使不再有特别国债，今年的部分中央政府赤字融资依然会通过债券的形式予以完成，不过今年大概率不会发生严重突发因素，所以无论是中央债券还是地方政府债券，整体发行节奏都会相对较为平缓。

在陶金看来，今年专项债有必要在10月或11月发行完毕，一方面，下半年的经济增长压力较上半年更大，下半年内尽早发行和投放有助于提高财政政策效果，另一方面，进入12月以后，中国北方等很多地区的项目建设进度会受到天气影响，尽早发行也有助于资金在年内取得更好的实际效果。

此外，唐川还指出，《预算报告》提出今年专项债要“合理扩大使用范围”，扩大的领域必然与国家整体发展要求相一致，比如新基建发展，政府与社会资本合作（PPP），以及促进城乡基础设施和公共服务均等化的相关领域。他预测，今年会有更多的领域采用资本金专项债进行资本金的融资，因此PPP项目资本金专项债有望在今年落地。同时，新基建的专项债发行模式也将会有全面突破。今年在新基建领域，有更多类型的项目将会尝试用专项债的方式进行融资。