31个省份如何化解地方债？

在全国两会召开之前，省级地方“两会”已经结束。近期，绝大多数省份都披露了地方政府工作报告和预算报告，透过这些报告可以管窥地方债化解情况。

据21世纪经济报道记者梳理，有12个省份完成或者超额完成了2020年隐性债务化解任务。对于2021年的形势，诸多省份认为，法定政府债务风险增加，隐性债务虽有化解，但部分区县隐性债务化解压力仍不小。

那么，2021年又将如何范防化解债务风险？

12个省份完成或超额完成任务

地方债主要包括法定政府债务及隐性债务。其中，法定政府债务是指政府负有偿还责任的债务。根据天津市财政局界定，隐性债务指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。一些市场机构测算，隐性债务规模大约在40万亿左右。

隐性债务主要包括以下两类：

一是地方国有企事业单位等替政府举借，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务。

二是地方政府在设立政府投资基金、PPP、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。

“隐性债务是相对显性债务而言的，它不是一个法理概念，而是约定俗成的概念。地方政府发债公开了的就是显性债务，未公开的就是隐性债务，所以隐性债务不是通过发债取得的，而是地方政府在限额之外融资取得的。”江浙地区某地市债务办人士表示。

21世纪经济报道记者了解到，2018年8月，监管部门已完成了对隐性债务的统计。对于隐性债务的处理，监管提出两大方向：一方面坚决遏制增量，另一方面积极稳妥化解存量。诸多地方公布了隐性债务化解方案，大多要求在5-10年间将隐性债务化解完毕。

21世纪经济报道记者梳理发现，浙江、四川、山西、甘肃4省份完成2020年隐性债务化解任务，宁夏、河北、内蒙古、江苏、江西、广西、河南、新疆8省份超额完成化债任务，其中河南、河北、宁夏连续3年超额完成化债任务。

一些省份披露了绝对化解规模或相对化解量。

宁夏称：全区隐性债务总量较2018 年上报中央规模下降30%以上，连续3年超额完成化债任务。积极推进高风险地区有序退出，红色高风险等级地区数量从7个下降到3个，全区债务风险总体可控。

据21世纪经济报道记者梳理，一些地方披露已建立了地方政府隐性债务风险等级评定制度，对各地隐性债务和法定限额内政府债务的风险情况进行评估，并将债务风险等级由高到低分为红、橙、黄、绿几个分线预警等级。其中，红色为债务风险最高的级别。

江苏省称：政府隐性债务大幅减少，全口径债务率稳步下降；积极“平衡好财政、防范好风险”，隐性债务化解任务超额完成，高成本债务逐笔“削峰”，存量债务有序周转接续。

去年上半年货币政策宽松，作为优质主体的城投公司、国企融资状况明显好转。江苏省内泰州、盐城、常州相继要求县级市（区）下属企业融资成本不得超过8%，并制定成本8%以上融资清退工作方案。

“成本8%以上融资主要是信托、租赁等非标融资。去年3-5月由于货币宽松预期，市场利率已明显走低，隔夜利率一度低于1%，城投债发行利率也走低。地方可能寄望于通过该举措降低融资成本，比如通过发债置换原有的非标、信贷融资。”沪上某券商信评人士称，“清退不等于强行、刚性地提前结束，要征求债权人的同意。具体的兑付和置换都将是企业行为，由企业自主协调。”

盐城市去年12月披露，从去年4月份盐城市国资委建立清退进度周报制度，因企施策，加大高成本融资清退力度，并将压降任务完成情况纳入企业年度经营业绩考核内容。除个别市属企业外，均已完成清退高成本融资任务。

“市属企业新增融资平均票面成本较去年下降1.14个百分点，预计年节约财务费用超百亿元。”盐城称。

化债举措有哪些？

据21世纪经济报道记者梳理，2020年各地化债举措主要有安排财政资金偿还，出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还，利用项目结转资金、经营收入偿还，合规转化为企业经营性债务，通过借新还旧、展期方式偿还等。

部分地方将置换作为重要的缓释风险的方式。

天津市称：压实各部门各区属事属地责任，建立到期债务“月计划、周销号、日报告”制度，督促落实偿债来源，及时发现和处置潜在风险。鼓励融资平台与金融机构协商，依法合规缓释短期偿债风险，债务期限普遍延长到2023年至2028年，有效缓解了偿债压力。

“隐性债务置换要按照市场化、法制化的原则进行，要求置换的隐性债务对应具体项目且具有现金流。此外，置换后并不改变隐性债务余额，只是还款期限拉长。” 前述江浙地区债务办人士称。

贵州省称：综合运用化债应急周转金、纾困资金，以及到期债务展期重组等措施，帮助市县坚决守住不发生区域性、系统性债务风险的底线。

据21世纪经济报道记者了解，化债应急周转金主要由省级政府协调国有企业、金融机构、社会资本共同设立，基金采取“过桥方式”提供贷款，重点用于辖区内融资平台偿还到期债务资金的周转。这一定程度上可以缓释融资平台隐性债务风险。

值得注意的是，一些新的化债模式也在出现。如山西省称，债务高风险县区全部纳入全国存量政府债务风险化解试点范围；四川、青海提出，成功争取建制县隐性债务风险化解再融资债券额度。

宁夏披露，成功争取永宁县建制县隐性债务风险化解全国试点，获得风险化解再融资债券55亿元，及时消除重大债务风险隐患。

中金公司固定收益部董事总经理陈健恒称，2020年以来建制县隐性债务试点范围有所扩大，地方债置换隐性债务的试点资格也从建制县扩展到了建制区。2020年12月以来发行的计划外再融资债有一部分用于建制县/区化解隐性债务。

2021年债务形势怎么看？

自从2015年地方启动发债以来，地方债务市场几乎是平地起高楼，置换债和新增债齐飞，地方债整体规模从可以忽略不计到成为中国债券市场的第二大品种。这已经引起了财政系统内部广泛的担忧，尤其是专项债的规模连年飙升。财政部数据显示，截至去年末，地方政府债务余额接近26万亿，地方政府债务率已逼近100%的警戒线。

青海省披露，截至2020年底该省地方政府法定债务余额2454.3亿，债务率114%。

虽然地方政府债券中的大部分可以通过再融资债券继续延期，但是其偿还利息的压力越来越大。2020年全年的债务付息支出已经达到9829亿，同比增长高达16.4%。

财政部原部长楼继伟在最近的一篇文章中称：“十四五”时期，多数省市的债务可持续性堪忧，粗略计算，大约四分之一的省级财政50%以上的财政收入将用于债务的还本付息。

虽然市场关注的核心是隐性债务问题，但是不可忽视的是：地方政府债务的大幅扩张，其实已经严重影响到了地方财力对平台的支持能力。多个省份的预算报告也提及了这一问题。

江西：政府法定债务逐渐进入偿还高峰期，存量隐性债务化解难度加大，财政运行仍将处于“紧平衡”状态。

甘肃：省级及部分市县政府法定债务指标逼近警戒区间，举债空间收紧，一些市县偿债压力大。

山西：2020年财政紧平衡是在中央财政增加赤字和债务的短期支持下实现的，部分市县在疫情面前财政困境再现，吃饭财政回归，市县不平衡程度进一步加剧。

吉林：在国家支持下财力虽然有所增加，但政策性、不可预见等支出增长刚性较强，收支矛盾十分突出；地方政府债务还本付息压力加大，部分市县专项债券资金支出进度缓慢；全省政府债务风险总体可控，但被国家风险预警的市县有所增加。

天津：融资平台债务规模仍然较大，部分区债务化解任务艰巨，隐性债务风险不容忽视。

内蒙古：一些旗县（市、区）“三保”、化债、消化暂付款等压力叠加，部分基层财政运转比较困难，全区特别是旗县存量债务规模较大，政府债务风险不容忽视。

总体而言，法定政府债务风险增加，隐性债务虽有化解，但部分区县隐性债务压力仍不小。

关注虚假化债

相对应地，各地2021年对地方债的风险化解从两个方向着手：对于法定政府债务，则是加强对专项债的监管。比如贵州提出，建立健全“制度、机制+平台”的立体管理模式，强化专项债券全生命周期管理，提高专项债券使用效益，严防专项债券偿付风险。

21世纪经济报道此前报道，近期监管部门下发通知，要求通过完善信息化手段，对专项债项目实行穿透式监测，主要监测项目准备情况、项目建设情况、项目运营情况、项目专项收入情况。

对于表外的隐性债务，则是杜绝新增同时化解存量，化解方式大多与2020年相似。去年底的中央经济工作会议提出“抓实化解地方政府隐性债务风险工作”后，诸多地方将其作为今年重点工作。

辽宁：抓实化解地方政府隐性债务风险，坚决遏制隐性债务增量，严禁虚假化债，不留后患。

湖南：督促指导市县平台公司加快市场化转型，坚决杜绝数字游戏、虚假化债，对化债力度大、成效好的地区给予奖励。

青海：坚决制止违规举债及担保行为，严禁虚假化债，严防处置风险的风险。

其原因可能在于，新一轮的隐性债务化解工作按照任务节奏圆满完成，但是部分化解的隐性债务仍然是地方政府在兜底，隐性债务不仅没有缓解，反而变得更加隐蔽和复杂。浙江省审计厅去年7月披露，2个县有77.59亿元债务未纳入政府隐性债务管理。如平湖市为建设12个政府公益性项目举借的43.74亿元债务未纳入政府隐性债务管理。此外，5个县将融资平台公司承担的政府隐性债务225.41亿元转列为经营性债务依据不足。

21世纪经济报道记者了解到，隐性债务转化为企业经营性债务需满足项目具备稳定的现金流等条件。如果条件不具备可能涉及虚假化债。

（作者：杨志锦 编辑：马春园）