外汇局管理检查司：推动跨境反洗钱监管向纵深发展

作者 |国家外汇管理局管理检查司

来源 | 《中国外汇》2021年第7期

要点

未来，应从完善法律法规、强化部门协作、加强信息整合、应对虚拟货币挑战等方面入手，实现跨境反洗钱与外汇监管的互补与协同，开拓跨境反洗钱监管的新局面。

《银行跨境业务反洗钱和反恐怖融资工作指引（试行）》（下称《指引》）于2021年1月20日印发，并自2月19日起施行。《指引》的颁布和实施，强化了国内跨境领域反洗钱和反恐怖融资的监管力度，顺应了国际反洗钱监管趋势，也发出了加强监管协同，强化监管力度，有效防范跨境洗钱资金非法流动风险的政策信号。

跨境洗钱渠道呈现隐蔽化、多样化

近年来，随着我国对外开放进程的不断加快，金融业持续扩大双向开放，以互联网金融为代表的新型金融业态发展迅速。在金融市场活力不断提升的同时，也出现了一些金融乱象，金融风险随之加剧。不少犯罪分子为掩饰、隐瞒其违法犯罪所得，借助金融机构、金融市场、金融产品大肆从事跨境洗钱活动，力图将违法犯罪收益合法化，洗钱犯罪和相关上游犯罪案件发展态势不容忽视。洗钱犯罪在渠道和手法上呈现出隐蔽化、多样化特征，严重影响了金融安全、威胁社会稳定。

从已查处的案件情况来看，跨境贸易、跨境投资是目前跨境洗钱的常见渠道。有的犯罪分子通过在境外注册成立空壳公司，以对外投资的方式汇出境内资金，实现资金洗白。也有犯罪分子借道境内直接投资通道实施跨境洗钱，利用目前境内直接投资的外汇登记由银行直接审核办理，通过跨境并购交易，迅速实现从中资企业到中外合资企业身份的转换，频繁转让企业股权，完成非法资金的快速流动。更有犯罪分子虚构贸易背景实施跨境洗钱，尤以服务贸易为甚；因为相较货物贸易，服务贸易没有相应的货物单据和海关数据进行核查校验，仅凭贸易合同和发票等单证难以审核其贸易真实性，犯罪分子往往借机与境外关联公司相互勾结，通过伪造服务贸易合同、虚构交易价格实现资金转移。

除了上述手法外，现实中犯罪分子还可能通过内保外贷、转口贸易、分拆现金以及加密货币等方式进行跨境洗钱。由于内保外贷业务的履约不需监管部门审批，资金流出时间由企业自行控制，于是，犯罪分子便以境外企业经营不善、无力偿还贷款为由，虚构内保外贷履约条件，向境外转移非法资金。类似的，转口贸易具有“两头在外”、货物流和资金流相分离的特征，对贸易背景的识别难度高、监管难度大，犯罪分子通过设立关联企业开展转口贸易进行洗钱，使用变造的虚假提单，构造虚假转口贸易，模糊资金来源和去向，从而实现跨境洗钱目的。为规避限额管理和大额交易监管，犯罪分子常采取化整为零方式，分拆存钞“洗白”资金，利用大量账户高频小额进行外汇现金交易，将大额外币现金分散存入银行，因隐蔽性强且难以追踪，频频被犯罪分子使用。近年来，随着加密货币的广泛应用和迅速发展，使用加密货币进行交易的人数激增，犯罪分子便利用加密货币隐私保护性强、操作方便快捷、交易成本低廉且无国界限制等特性，将其作为规避和突破金融监管的重要手段和工具，实现非法资金洗白和跨境转移。

跨境反洗钱联合监管不断增强

按照国务院反洗钱部际联席会议制度的安排，由人民银行组织、协调全国反洗钱工作；外汇局作为反洗钱工作部际联席会议的成员单位，依据自身监管职责，做好与外汇业务相关的反洗钱工作。两部门密切配合、通力合作，着力构建监管长效机制，有效应对金融市场对外开放进程中的风险和挑战，以实现对跨境洗钱和恐怖融资活动的有效监管。

监管合力对于跨境反洗钱监管具有重要意义

一是有助于提升监管力度和监管效率。外汇局掌握着跨境收支交易数据、客户主体与账户信息等，在监测、分析跨境地下钱庄、跨境虚假交易等方面具有优势；人民银行反洗钱部门掌握重点可疑交易信息和大额交易数据，境内交易信息完备、资金链条完整。两部门共享并综合利用各自掌握的数据、信息和线索等资讯，形成监管合力，能更好地实现早预警、早发现、早处置的目的，提高风险防控的有效性和监管效率。

二是有助于推进双方核心工作的开展。站在外汇局的角度，与人民银行反洗钱部门协同监管有助于外汇局更有针对性地加大对高风险领域的监管力度，精准识别并打击跨境违法违规行为。站在人民银行反洗钱部门的角度，洗钱犯罪通常依附于地下钱庄等从事外汇违法违规活动，地下钱庄为毒品、走私、贪腐等犯罪活动提供资金通道，而上游犯罪衍生出的洗钱活动又给地下钱庄带来了源源不断的需求。因此，通过追溯地下钱庄、跨境赌博等外汇违法违规行为，有助于人民银行反洗钱部门实施穿透监管，精准识别跨境洗钱案件的线索。

三是有助于提高可疑交易信息的利用效率。人民银行反洗钱部门和外汇局共同对发现的可疑信息和线索进行分析研判，可有效提升信息的使用价值，巩固丰富可疑交易信息的研判成果：一方面，有利于发挥银行在事前识别、事中监控和事后回溯全流程监控体系中发现、评估可疑交易信息的潜在价值，提升银行在跨境可疑交易监管中的探头作用；另一方面，有利于避免反洗钱监管和外汇管理在银行展业中形成两套标准不一的可疑交易报告标准和制度体系，便于银行按统一标准执行和实施。

四是有助于开展反洗钱互评估后续工作。2018年金融行动特别工作组（ FATF）对我国开展了第四轮反洗钱和反恐怖融资互评估工作。根据互评估后续有关整改工作安排，以及进一步完善反洗钱工作部际协调机制的部署，需加强与“两会一局”反洗钱监管协调，建立日常工作机制，在风险评估、信息共享、平台建设、处罚问责等方面开展务实合作。人民银行反洗钱部门和外汇局的协同监管，有助于配合做好FATF反洗钱和反恐怖融资互评估工作，开展国际双边和多边的交流与合作。

跨境反洗钱联合监管取得显著成效

近年来，在反洗钱部际联席会议机制下，外汇局协同人民银行切实履行反洗钱监管职责，联合开展打击地下钱庄、跨境赌博和网络炒汇等专项行动，对重点主体和大案要案开展联合检查，持续加大监管合作和线索通报力度，取得积极成效。

一是反洗钱和外汇监管理念不断融合。反洗钱关注资金来源，着重打击洗钱犯罪行为，而外汇监管更关注资金流动，重在防范跨境资金流动风险；但二者均坚持“风险为本”，将打击虚假欺骗性交易作为监管重点和打击内容。近年来，外汇局利用支付机构外汇业务、贸易新业态、个人本外币兑换特许业务等重大政策出台、修订和调整之机，逐步将反洗钱规则和要求写入外汇管理法规，指导督促银行、支付机构等市场主体认真执行外汇管理反洗钱相关规定。

二是反洗钱和外汇监管手段相互补充。相较于反洗钱，外汇监管范围更广，包含所有实施跨境资金流动行为的主客体，既包括银行、券商、保险公司等金融机构，也包括支付机构、兑换特许机构、互联网金融公司等类金融机构和非金融机构，还包括在境内发生跨境资金往来的所有居民与非居民。而人民银行反洗钱部门则在监管数据上更具优势，拥有丰富全面的大额交易和可疑交易数据，既包含跨境本外币数据，也包含境内资金往来数据。此外，在可疑线索分析与筛查手段上两部门也各有侧重：外汇局以“扫描式侦查”为主，根据相关规则和指标体系在海量基础数据中筛查识别可疑交易线索；人民银行反洗钱部门则以“情报式侦查”为主，根据可疑交易报告和线索，结合大数据资源继续深挖扩线。两相结合可实现“一加一大于二”的监管效能。

三是反洗钱和外汇监管合作不断深化。2019年11月，人民银行反洗钱部门与外汇局签署合作备忘录，建立长效监管合作机制，不断拓展联合监管的深度、广度以加大监管力度，确保合作制度化、规范化和常态化。同时期，人民银行反洗钱部门与外汇局紧密配合，深化监管合作，对银行和支付机构等重点主体开展联合检查，对大案要案开展联合调查。一方面有助于全面摸排监测，严密研判布控，积极推进可疑交易信息共享与利用、线索移交与情报会商等各项工作；另一方面，也有助于提高检查效率，避免多头检查，减轻对检查主体正常生产经营活动的影响。

四是反洗钱和外汇监管成效不断显现。2015年以来，外汇局持续开展打击地下钱庄专项行动，协同推进地下钱庄案件侦办，严厉打击地下钱庄和其交易对手，配合公安部门累计破获地下钱庄案件360余起，查处地下钱庄交易对手6000余个，罚没款超12亿元人民币，形成强大震慑，有力打击了地下钱庄违法犯罪行为，维护了外汇市场健康良性秩序。2020年，外汇局配合公安部门协同推进跨境赌博打击治理，及时封堵涉赌资金链渠道，合作破获跨境赌博案件50余起，罚没金额超3400余万元人民币，并将违规信息纳入征信系统，联合惩戒效用进一步增强。

开拓跨境反洗钱监管新局面

迄今为止，人民银行、外汇局在加强跨境反洗钱工作方面开展了大量合作并取得丰富成果，但仍面临进一步完善监管制度、加强协同合作等问题，需要应对的新问题、新挑战也不断出现。未来，应继续深入贯彻落实中央有关决策部署，坚持总体国家安全观，以完善外汇领域“三反”监管机制、防范异常跨境资金流动风险为目标，以银行等跨境汇兑和收付机构为关键主体，从强化部门协作、完善相关法规、加强信息整合、应对虚拟货币挑战等方面入手，实现跨境反洗钱与外汇监管的互补与协同，积极开拓跨境反洗钱监管的新局面。

强化部门协作，发挥监管合力

跨境洗钱涉及境内境外两个市场，洗钱手段隐蔽多样、资金流向复杂、线索获取困难，对其进行有效监测需要进一步深化多部门联合协作和共同监管。建议在反洗钱部际联席会议机制框架下，充分发挥联席会议牵头单位作用，形成各单位齐抓共管的工作局面，进一步加强人民银行、外汇局，以及其他金融监管部门、特定非金融行业主管部门和相关执法部门等的协同合作，构建国内多部门联动的监管体系。

完善反洗钱和外汇管理的相关法规

在反洗钱相关法规方面，进一步细化外汇局在跨境反洗钱监管方面的职责，充分发挥外汇局在跨境反洗钱监管方面的专业优势，为反洗钱理念的贯彻落实和运用于外汇管理和跨境反洗钱的监管实践，提供有力支撑。在外汇管理相关法规方面，逐步将反洗钱规则和要求内嵌于外汇管理法规，督促银行、支付机构等在办理外汇业务过程中，切实落实客户身份识别与开户管理、客户分类审查与持续监控、可疑交易分析与报告等法律责任和义务，建立与之匹配的外汇展业规则体系，充分发挥银行、支付机构在跨境洗钱风险防控上“第一道防线”的作用。

加强信息整合，提升共享效能

跨境交易涉及国内国外两个市场，参与主体众多、业务场景丰富、交易数据海量。现实中，这些交易数据在实践中往往分散于不同的监管部门：人民银行反洗钱部门掌握大额和可疑交易报告信息，外汇局掌握在检查工作中发现的涉及洗钱或洗钱风险较大的跨境资金交易线索，其他诸如企业注册、海关申报、征信等信息则分散于其他不同监管部门，尚未形成有效的信息整合。为提升风险防控的有效性，应着力构建一个涵盖跨境交易主体及其交易数据的跨境资金监管大数据库，打通与跨境交易主体及其业务场景的关联数据，具体可从以下几个方面展开。

一是开发建设数据平台，通过联网并线实现数据信息的全面整合，综合金融机构账户交易数据和公安、海关、工商、人民银行和外汇局等机构数据，打破数据信息壁垒，提高信息传送、查询、储存的时效，建立共建共享、互联互通的跨境交易反洗钱监管大数据平台。

二是加强情报分析工作，开展数据挖掘分析，通过有效的分析，提高数据使用价值和战略分析工作水平；密切关注和分析高风险产品、业务及行业的反洗钱和反恐怖融资风险漏洞，及时发布对洗钱和恐怖融资的犯罪分析报告和风险提示。

三是强化信息反馈工作，加强对报告机构报送线索质量的意见反馈，及时反馈信息线索使用结果，督促报告机构根据反馈信息及时评估和调整本机构可疑交易监测模型，提高可疑交易报告质量，提升监测分析工作水平。

积极应对虚拟货币提出的新挑战

近年来，虚拟货币交易市场发展较快，交易规模逐年增大，与洗钱、逃汇、恐怖融资、非法转移资产等违法犯罪活动相互交织，存在较大的风险隐患。相关部门需加快推进对虚拟货币产业的监管，增强信息共享、技术互补、资源优化，切实做好风险防范和监测识别工作。一是高度重视虚拟货币对我国金融监管体系的挑战，研究虚拟货币的法律定性，建立健全虚拟货币监管法律法规体系，为查处打击虚拟货币非法交易提供法律支撑。二是加快推进对虚拟货币的监测、管理和风险防范，探索完善监管方式方法和打击处置手段，提升风险的识别和防控能力。三是加强国际反洗钱合作，将虚拟货币交易监管纳入国际合作体系，研究对虚拟货币海外交易平台和提供“数字钱包”服务的境外企业的有效监管措施。