董登新：美国养老保险全国统筹真相

来源：养老与金融

（中国养老金融50人论坛核心成员）

2020年底，我国已全面实现了职工基本养老保险省级统筹，随后即将择机转入“全国统筹”新时代，其间如何做好制度过渡衔接，如何设计过渡期养老金缺口分担机制？美国经验可能会对我们有所启示。

1935年8月，美国《社会保障法》颁布，这标志着美国基本养老保险（OASDI）制度的正式诞生。美国基本养老保险制度从一开始就采用了“现收现付”、“全国统筹”、“以税代费”的运行模式，它没有“视同缴费”的转制成本，并将“制度扩面”的任务留待了后来，这一切正好与我国基本养老保险的情形相反。

截止今天，美国基本养老保险运行已有85年的时间，其间许多国家的社会保障制度都经历过多次重大改革调整，甚至发生制度断层，但唯有美国联邦统筹的基本养老保险制度却被公认具有超稳定性，其秘方可概括为：高起点、低起步、缓扩面、超小气（1935年美国将男女法定退休年龄统一为65岁，最低缴费年限设定为35年，退休金替代率却不足40%），但美国私人养老金制度却具有非常重要的补充作用。

（一）高起点：联邦统筹，以税代费

尽管早在独立战争爆发时，美国就提出了非缴费型军人养老金计划的构想，但直至南北战争期间，美国才开始真正实施这一计划。1875年美国诞生了第一个企业年金计划，但在1935年《社会保障法》颁布前，美国却一直没有建立基本养老保险制度。

1929年大萧条爆发，美国出现了大量老年贫困现象，一些州开始立法，尝试为老年人提供非缴费型养老金福利计划。1935年《社会保障法》颁布前，大约有30个州提供了某种形式的老年养老金福利计划，但这类计划给付极其有限，而且很低效，当时仅有3%的老年人实际收到这类州计划的给付，每天大约64美分。不过，这些州大多集中在北方，其中，仅加利福尼亚、马萨诸塞及纽约三个州就占据了各州给付总额的87%。

20世纪30年代大萧条导致大量企业倒闭、劳工失业，贫困人口尤其是老年贫困急骤增加，而此时联邦养老金计划的缺失，以及州计划的苦乐不均、低效、无效，迫使美国国会通过了《社会保障法》，该法明确规定，基本养老保险（OASDI）计划是一项联邦保险计划，实行联邦统筹，全国统收统支，与州地政府无关，不受州地政府干预。

与此同时，新设立经济保障委员会（SSB），也就是后来的美国社会保障局（Social Security Administration），专门负责基本养老保险的日常运行管理，并由国家税务局（IRS）统一征缴社会保障税，建立信托基金专户。这里有必要解释一下，美国社会保障税特指基本养老保险税，也称OASDI税，它不包括医保税，美国医保税是单列的，也称HI税。

也就是说，美国基本养老保险费用的征缴，从一开始就是“以税代费”的。很显然，由国税局统一征缴，而且以税代费，凡是参保人获得的劳动报酬，就必须缴纳社会保障税。这种“以税代费”的做法，不仅有利于基本养老保险制度的强制执行，提高保费征缴工作的效率，而且对“应保尽保”、“应缴尽缴”发挥着至关重要的作用。

（二）低起步：低缴费，低给付

由于招募员工、筹措办公设施，以及参保登记、社保卡发放工作持续了一年多，直至1936年底，才完成社会保障卡的发行工作。因此，从1937年1月1日起，美国才开始正式征缴社会保障税，这标志着美国基本养老保险制度的正式运行。

不过，雇主、雇员最初税率非常低，分别设定为工资的1%，双边合计税率为2%，而且这一低缴费水平一直维持到1949年底，共计13年未调。从1950年开始，经过20多次小步缓慢上调，直至1990年，基本养老保险税率最终调高至雇主、雇员各缴6.2%，双边合计税率为12.4%，这一标准一直执行至今。

在没有任何基金积累的条件下，美国基本养老保险给付也从1937年1月1日同步开始，但最初阶段采用的是“一次性支付”模式。当时第一个申请领取养老金的人，是一名汽车司机，名叫欧内斯特·阿克曼（Ernest Ackerman），他在1937年1月1日参加基本养老保险，当天缴费（OASDI税）5美分，次日年满65周岁并申请退休，他一次性获得全部养老金17美分，这就是阿克曼一次性结清的全部养老金，以后将不再支付。

据统计，在1937年1月1日至1939年12月31日之间退休的人，他们退休时一次性申领养老金人均只有58.06美元，最少的仅有5美分，此后他们将不再领取退休金。正是由于低水平“一次性清算”支付，当时有养老金的人和没有养老金的人，几乎没有太大差别，甚至没有人羡慕这种所谓的“退休金”。因此，在制度上也没有必要设定“视同缴费”之类的过渡性安排，当然，也就不存在所谓的“转制成本”了。

但从1940年1月1日起，美国基本养老保险开始改为按月支付、终身给付。也就是说，只有从1940年1月1日起办理退休手续的人，才有资格享受按月给付的待遇。1940年第一个申请退休的人，是一位司法工作人员，名叫富勒（Ida May Fuller），她在1940年1月年满65周岁，并在1月31日申领了第一个月的养老金22.54美元。富勒女士一直按月领取养老金，直至1975年去世，整整100岁，她共领取养老金35年。

在基本养老保险退休金给付水平上，美国始终坚持“底线保障”的制度理念，至今为止，美国基本养老保险给付替代率一直不足40%。80多年来，美国基本养老保险的人均月退休金上调速度非常平缓：1968年美国退休工人平均月退休金首次超过100美元；1987年人均月退休金首次超过500美元；2007年人均月退休金首次超过1000美元；2018年美国人均月退休金仅为1233.7美元。[①]

（三）缓扩面：不存在“视同缴费”的转制成本

1935年《社会保障法》最初规定基本养老保险参保人，仅限于未满65周岁的工商业雇员；直至1939年才取消参保人的年龄限制，并将参保对象扩展至海员、银行雇员、食品加工员工、城镇家政工；1946年覆盖铁路工人。

1950年，美国基本养老保险大规模扩面，其参保人进一步扩展至农业工人、农村家政工、城镇个体户、在外国被美国雇主聘用的美国公民，此外，没有被州地政府退休计划覆盖的雇员由雇主自主选择参加，非盈利组织的雇员可自主选择参加。1951年铁路服务不足10年的铁路工人也纳入基本养老保险覆盖范围；1954年美国基本养老保险覆盖对象继续扩展至除律师和医生以外的自由职业者，包括农村个体户，牧师也能作为个体户自主参加；1956年覆盖范围又拓展至全体军人，以及除医生以外个体户或自由职业者；1965年又覆盖了住院实习医生及个体户医生，还有赚小费的人；1967年进一步覆盖了所有牧师，在州地政府退休计划覆盖中的消防员由雇主、雇员自主选择参加。

1983年是美国基本养老保险的又一次重要扩面，其扩面对象包括由美国雇主在国外雇佣的美国居民；非盈利组织所有雇员；国会议员、总统、副总统、联邦法官及联邦政府行政任命人员，以及1983年12月31日后新入职联邦政府的行政、立法、司法雇员，此前入职的联邦雇员仍留在原联邦政府退休计划中。

1990年凡是至未被州地政府退休计划覆盖的州地政府雇员全部纳入基本养老保险；1994年美国所有警察及消防员全部纳入基本养老保险覆盖；从1998年7月1日至1998年12月31日，在原联邦政府退休计划覆盖下的雇员可自主选择转入基本养老保险。至此，美国基本养老保险最终完成“制度扩面”、一统天下。

美国基本养老保险不仅从低税率、低给付起步，而且最初的参保覆盖范围也很窄，这种低水平起步，不需要“视同缴费”的制度安排，也不存在所谓的“转制成本”，这使得基本养老保险联邦统筹、全国统收统支能够轻装上阵、且容易达成收支平衡。正是如此，美国基本养老保险从一开始就不需要地方财政掏一分钱，而且联邦财政补贴也较少。

直至1966年，美国基本养老保险基金首次接受联邦财政补贴（0.78亿美元），1968年至1982年期间，联邦财政补贴基本养老保险基金一致控制在4亿至7亿美元之间；1983年至1989年期间，联邦财政补贴规模大体维持在17亿至55亿之间；1990年至2009年期间，基本养老保险基金几乎不需要联邦财政补贴；不过，后来由于金融危机影响，2011-2012年阶段性降税，雇员OASDI税率降至4.2%，联邦财政补贴出现大幅反弹，2012年联邦财政补贴创下最高记录，高达977亿美元，但随着2013年雇员税率重新恢复至6.2%，最近三年联邦财政补贴已降至0.2亿美元之下。[②]

（四）延长缴费：法定退休年龄与最低缴费年限

美国基本养老保险全国统收统支，从一开始就具有较强的自我平衡能力，其主要原因有二：一是基本养老保险低缴费、低给付起步，而且没有“视同缴费”的转制成本和包袱；二是美国设定了较高的法定退休年龄和最低缴费年限。

1935年美国人口平均预期寿命为60.89岁，但当时《社会保障法》却将男女法定退休年龄统一设定为65周岁。1983年当美国人口平均预期寿命达到74.43岁时，美国国会再次决定将男女退休年龄分阶段、逐渐延长至67周岁。

与此同时，美国还推行了弹性退休制，鼓励个人主动延迟退休，并严格限制提前退休。美国规定男女最早可提前退休年龄为62岁，但需扣减30%退休金；最大可奖励退休年龄为70岁，退休金可增加30%。此外，美国规定：雇主不得强制要求达到法定退休年龄的雇员退休，只要他（她）愿意延迟领取退休金就可以继续工作，雇主不得存在年龄歧视，否则将承担法律责任。因此，在美国，不仅有80岁的空姐、空少，而且还有90岁的CEO和高管。

很显然，鼓励延迟退休有利于延长基本养老保险缴费（税）时间。事实上，美国规定了办理退休手续的两个基本条件：一是达到法定退休年龄；二是至少要获得40个社保积分。从理论上讲，只要按规定参保缴费，一年可获得4个积分，10年就可以获得40年积分。

对此，有人误认为，在美国，只要缴费（税）满10年且达到法定退休年龄就能够申领退休金，这很划算、很占便宜！实际上，这是十分严重的误解，因为在美国基本养老保险退休金计算公式中，它采用了35年缴费（税）年数来计算月平均指数化收入，只有缴费（税）达到35年的人，才能获得100%的正常退休金。

如果你真的只缴费（税）满10年就退休，那么，在计算公式中，你将有25年的指数化收入为零，最终用35年来计算平均值，你的退休金将所剩无几。

最后，值得特别说明的是，正是因为美国将基本养老保险制度定位为“底线保障”，其给付替代率不足40%，这为美国第二、三支柱私人养老金发展留下了巨大制度空间。截止2019年底，美国基本养老保险基金结余为2.897万亿美元，而第二、三支柱私人养老金总储备则高达32.6万亿美元。也就是说，美国私人养老金储备规模相当于基本养老保险基金储备的10多倍，这正是美国基本养老保险全国统筹没有太大财政压力的底气与自信。

目前，我国职工基本养老保险即将进入“全国统筹”新时代，美国经验值得我们学习和借鉴。如果要实现真正意义上的全国统筹（全国统收统支），我们所面临的最大难题，就是基金收支平衡问题。为此，首先要全面完成国资划转，进一步充实职工基本养老保险基金；其次，尽快将男女退休年龄统一至60岁，同时将最低缴费年限提高至20年；再次，逐渐将第二、三支柱的私人养老金储备做大做强，并将家庭理财由“短炒、赚快钱”导向以养老为最高目标的全生命周期理财模式。最后必须强调的是，养老金缺口分担机制只能适用于过渡期暂时需要。在过渡时期，为了弥补历史转制成本，缓解中央财政补贴压力，可考虑在短期内采用养老金缺口分担机制。但从长远来看，实现职工基本养老保险全国统筹后，最终必须由中央政府统收统支，地方政府应逐渐退出对基金收支平衡的责任或义务。

注：本文是由董登新教授主持的国家社科基金项目《当代美国社会保障制度研究》（项目编号0022020051）的部分成果。本文原载《中国社会保障》杂志2021年第2期。

[①]资源来源：美国社会保障局网站发布2020年OASDI年度补充统计。

[②]资源来源：美国社会保障网发布2020年OASDI受托报告。