15年人口翻番 五大新城将打造上海都市圈核心内圈

上海这样的超大城市，并非在一刀切地控制人口，而是希望通过郊区新城的建设对人口进行疏解并重新布局。

“十四五”时期，上海将加快新城建设，按照独立城市定位和现代城市理念加快建设五大新城。近期，五大新城陆续发布“十四五”规划建设行动方案，并计划在2035年基本建成长三角城市群中的综合性节点城市。

到2035年，5个新城要各集聚100万左右常住人口，但目前多数新城常住人口还不足50万。从近期各新城发布的行动方案来看，都着重强调要加强人口和人才引进。与此同时，也有新城主政官员坦言，要达到2035年百万人口的目标，对城市功能配套会有很大的需求。

上海这样的超大城市，并非在一刀切地控制人口，而是希望通过郊区新城的建设对人口进行疏解并重新布局，这或将为超大、特大城市解决人口膨胀问题带来新的探索方案。

形成上海都市圈的核心内圈

上海正加快建设嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五大新城，推动城市多中心发展。

到2025年，5个新城常住人口总规模达到360万左右，新城所在区的GDP总量达到1.1万亿元，基本形成独立的城市功能，在长三角城市网络中初步具备综合性节点城市的地位。到2035年，5个新城各集聚100万左右常住人口，基本建成长三角地区具有辐射带动作用的综合性节点城市。

作为常住人口超2400万的超大城市，上海提出了“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的市域空间发展新格局，而新城正是上海服务构建新发展格局，更好服务长三角一体化发展国家战略，以及上海面向未来的重要着力点和发力点。

5个新城的特殊之处在于，它们的定位不是城市副中心，也不是卫星城或郊区新城，而是独立的综合性节点城市。

1月23日，上海市政协主席、党组书记董云虎在上海市政协十三届四次会议委员与市民网上交流会上表示，嘉定、青浦、松江、奉贤和南汇五大新城是上海未来发展具有活力的重要增长极和新的战略支点。其重点不是承接中心城区人口疏散、功能疏散，而是大做增量的文章，增强新城的集聚和辐射能力，在长三角城市群中脱颖而出。

“目的是要建成现代化的大城市、长三角的增长极，从根本上改变郊区发展洼地的状况。新城发力的重点是形成全市人口合理分布、功能多维支撑、产业优势互补的态势，打造上海都市圈第一圈层，构筑上海发展的战略拱卫带。”董云虎强调。

上海社科院副院长王振在接受21世纪经济报道记者采访时认为，五大新城未来都将发展成具有独立综合性功能的大城市和重要增长极，这将全面重塑上海的城市空间结构，将形成市域范围的都市圈体系，增强上海在长三角城市群中的影响力和带动力。

如果从长三角城市群角度来看，上海市副市长、上海市新城规划建设推进协调领导小组副组长汤志平在3月19日上海市政府新闻办举行的《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》相关情况的发布会上指出，对照世界城市群发展的规律，上海的主城区已经扮演了类似伦敦、纽约等在各自的城市群和都市圈中的地位和作用，相应的五个新城的定位也应当要转变。

汤志平表示，现在要更主动地按照集聚百万人口城市规模，形成独立综合功能的要求，和长三角城市群里其他40多个城市一样，要建设成为现代化的大城市和长三角增长极，和中心城区一起率先形成上海都市圈的“核心内圈”。

留人需完善城市配套功能

作为上海未来发展的战略支点和增长极，新城“新”在新的功能定位、人口布局、城市形态、公共服务和交通体系。

以人口布局为例，上海市政协常委、人口资源环境建设委员会主任陆月星在上海市政协十三届四次会议委员与市民网上交流会上提出，新城建设第一要素是人口，第一资源是人才，要把合理的人口布局放在突出位置。但是，从原有规划和现有实际来看，按照大城市100万以上人口规模，五个新城都有很大的导入空间。而新的人口布局，不只是规模扩张，更是结构优化——重在年龄结构、人才结构，并亟需相应的政策创新。

到2035年，5个新城要达到100万每城的人口目标。但21世纪经济报道记者注意到，目前多地的常住人口还不足50万。比如，青浦现状常住人口约45万，嘉定现状常住人口约48.6万，奉贤新城则是约40万人。因而，人口和人才引入的潜力很大。

对标中心城区，王振指出，现在新城的差距主要在于人才集聚不足，人口集聚也不足，优质公共服务资源缺乏，交通也相对滞后。新城建设对于解决中心城市人口过密问题肯定是积极的，但上海建设新城也有20年的历程，对于疏解中心城区人口的效果却不明显，主要就是在于这些新城综合功能不足、能级低，对人口缺少吸引力。

政府层面也关注到了这一点。上海在《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》中强调，要制定差异化的人口导入和人才引进政策，完善居住证积分和落户政策，加大新城对紧缺急需人才和优秀青年人才的引进力度，拓宽海外人才引进渠道。探索出台与中心城区差异化的购房和租赁政策，研究完善租购并举、租售衔接的人才住房政策。因地制宜制定涉及教育、医疗、养老等服务人才的一揽子公共服务配套政策。

今年，上海市还发布《“十四五”加快推进新城高质量发展的支持政策》（下简称《支持政策》），从5个方面提出20条政策，加快吸引各类人才向新城集聚，实施人才安居住房政策。

比如，在人才落户方面，《支持政策》提出可缩短新城“居转户”年限，对在新城重点产业的用人单位和教育、卫生等事业单位工作满一定年限并承诺落户后继续在新城工作2年以上的人才，经新城所在区推荐后，“居转户”年限由7年缩短为5年；对新城范围内教育、卫生等公益事业单位录用的非上海生源应届普通高校毕业生，直接落户打分加3分。市、区加大对新城特殊人才落户的支持力度等。

但这也给新城带来挑战。

奉贤区委副书记、代区长袁泉在4月9日举行的上海市政府新闻发布会上表示，按照到2035年百万人口的目标，15年里奉贤新城平均每年至少要新增4万人，对城市功能配套会有很大的需求。

要注意的是，城市功能配套的完善才是新城能真正留住人才的重要前提之一。 目前来看，从全国各地引进的人才，到了新城过两年又流动到中心城区了。这反过来也说明新城的城市功能、公共服务资源配置跟中心城区有差距。

为让人才留下来方面，各新城通过对居住、医疗、教育、环境等配套设施的建设，让他们能够在新城内享受到高标准生活与工作质量。

比如，青浦依托“青峰1+5+X”人才政策，针对不同层次不同领域紧缺人才，提供安居奖励补贴政策，落实交通、就业、医疗、养老、金融、法律、培训等综合服务保障举措，吸引各类优质企业和人才汇聚新城等。

嘉定则聚焦高素质人才，大力支持新城特色人才落户，加大对高层次人才、急需紧缺人才、国内外优秀青年人才的引进力度。持续加大新城公共服务专业人才引进力度，对引进在全国有重大影响的教育卫生领域的领军人才，给予不低于200万元的生活补贴等。

奉贤通过加快文教体卫优质资源集聚、加快优化提升城市空间布局和加快推动产城融合创新发展等三个方面进一步提升产业集聚、吸引更多人才。

探索解决超大城市人口问题

目前，我国城区常住人口不足300万的城市要全面取消落户限制，城区常住人口300万—500万的城市要全面放开放宽落户条件。

对于超大、特大城市的落户门槛也在降低。去年中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，其中提到，要推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。此外，还要放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度等。

可以看到，近年来广深不断降低落户难度，上海也在通过扩大应届毕业生落户范围，并在临港新片区、新城等区域实行更宽松的人才落户政策加速“抢人”。

聚焦到上海，王振认为，多年来形成的中心城区“一城独大”，难以胜任“四大功能”建设新使命。诸如人口密度过于集中、楼宇租金居高不下、产业链集聚空间狭小、引进人才生活压力较大等“大城市病”，已严重制约了“四大功能”建设的项目落地和人才引进。

基于新的使命，上海必须重塑城市发展空间，顺应超大城市多中心、郊区化的发展规律，跳出传统城市空间，打造市域都市圈新格局。其中，新城可以让超大城市的人口空间分布合理化，减轻中心城区压力，同时也有利于人才资源向新城配置。

但王振也强调，新城模式存在特殊性，并非适用于所有超大城市。比如，深圳面积不足两千平方公里，缺乏建设新城的空间。

中国城市和小城镇改革发展中心原主任李铁在接受媒体采访时也指出，一方面超大城市的政府出于公共服务供给能力、财政养老支付能力等方面的考虑没有大规模放开落户，更为重要的是本地户籍人口长期以来已经形成了既得利益关系，在没有更多新增资源供给的情况下，如果放开落户，可能会引发本地户籍人口的不满，并带来社会不稳定因素。

目前，对于城区常住人口500万以上的超大、特大城市，中央层面仍在完善积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

（作者：卜羽勤,许秋莲 编辑：李博）