楼继伟：专项债额度过多需减

作者： 陈益刊

12月8日，财政部原部长楼继伟在“新格局下政府债可持续发展研讨会”上表示，目前地方政府一般债券（额度）给得太少，而专项债券额度给得太多。“十四五”时期需要优化政府债务结构，提高地方政府一般债务占比，降低专项债务占比。

目前地方政府唯一合法融资手段是发行地方政府债券，其中细分为地方政府一般债券和地方政府专项债券。地方政府一般债券是指地方为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券。而专项债券则是地方为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。前者计入赤字，后者则不计入赤字。

财政部数据显示，截至2020年10月末，全国地方政府债务余额258074亿元。其中一般债务128498亿元，占比约49.8%；专项债务129576亿元，占比约50.2%。

一般债务是指列入一般公共预算用于公益性事业发展的一般债券、地方政府负有偿还责任的外国政府和国际经济组织贷款转贷债务。专项债务是指列入政府性基金预算用于有收益的公益性事业发展的专项债券。

近些年，我国新增地方政府专项债券规模快速扩大，新增专项债券限额从2015年的1000亿元增至2020年的37500亿元，这也导致专项债规模及占比大幅增加。

楼继伟表示，未来一段时间内，财政收支压力不减，收支缺口（即赤字）会继续扩大，相当一段时间内不得不依靠政府举债来弥补赤字。因此未来需要在财政支出结构上做调整，包括政府债务结构。

他认为，未来提升基本公共服务均等化水平，促进消费，积极应对老龄少子化，需要增加经常性支出占比。目前我国经常性支出占比大约是72%，低于发达国家水平（约90%）。未来需要逐步扩大经常性支出占比，由于财政收入紧张，而支出结构调整需要逐步进行，因此需要增加中央财政赤字，增发国债来弥补赤字，相应增加对地方政府转移支付。

所谓经常性支出，是指维护国家实现其职能正常需要和满足社会公共部门正常开支需要的财政支出，包括社保、教育、医疗卫生、科学等支出。我国地方经常性支出缺口通过发行地方政府一般债券来弥补。

因此楼继伟认为，未来地方需要优化债务结构，增加一般债占比，降低专项债占比，顺应老百姓(603883,股吧)对美好生活的向往，促进消费。由于有一定收益的公益性项目有限，未来民生等领域项目可以通过发行一般债券来筹资。