多地探索个人破产制度 国家层面立法还有多远？

原标题：多地探索个人破产制度，国家层面立法还有多远？

各省市对于个人债务清理（类个人破产）的司法实践不断加码，且有望推动更高位阶的司法保障。

继深圳推出全国首部个人破产法规之后，浙江、山东亦先后开始探索个人破产制度。

12月2日，《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作指引（试行）》（下称《工作指引》）正式发布；3日，《东营市中级人民法院关于个人债务清理的实施意见（试行）》（下称《实施意见》）也随即出台。

这意味着，各省市对于个人债务清理（类个人破产）的司法实践不断加码，且有望推动更高位阶的司法保障。

“个人破产制度的立法，是完善社会主义市场经济体制的必要步骤。深圳、浙江、山东东营等地的实践，为我国个人破产制度的探索提供了大量的素材和经验，虽然步伐有快有慢，但获得的成效以及遭遇的难题，都是非常有益的尝试。”上海汇业律师事务所合伙人郭亚飞在接受第一财经采访时表示。

浙江、山东探索个人破产制度

今年5月20日，国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确提出健全破产制度，改革完善企业破产法律制度，推动个人破产立法，实现市场主体有序退出。

早在2019年7月，国家发改委等13部门在关于《加快完善市场主体退出制度改革方案》也明确要研究建立个人破产制度，重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题。

“（个人破产制度）在国家层面上的立法是目标。”郭亚飞说，在国家层面立法之前逐步完善、解决难点还是很有必要的。

深圳、浙江、山东东营的法律文件有何异同？

郭亚飞认为，三者有着本质上的区别，“深圳的《个人破产条例》是地方立法，属于真正意义上的个人破产法律制度；浙江的《工作指引》、东营的《实施意见》，两者的法律依据主要还是立足在执行和解程序上。”

换句话说，这两地所指的个人债务集中清理，在法律上体现为一种集中的执行和解协议。“它不是真正意义上的破产程序，所以浙江高院的文件标题中也有‘类个人破产’字样。”郭亚飞表示。

浙江的《工作指引》，包括了温州、台州、丽水等地的实践。

“首浙江全省法院将统一适用这份《工作指引》，突破了地级市的限制；《工作指引》的实施必然会带来全省的府院联合、配套制度，提升债务清理制度的效果”郭亚飞告诉记者，《工作指引》是对多个先行先试地区经验的高度总结，可以在新的起点上探索新的重点难点。

比如，《工作指引》中的29条、30条，对债务人的财产状况的调查核实以及审查标准做了详尽列举式的规定；也就是说，将“有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务”的债务人（即“老赖”）与“诚实而不幸”的债务人予以区分，对前者强制执行，给后者宽松的制度出路。

北京炜衡（温州）律师事务所主任吴建胜在接受第一财经采访时表示：“29条、30条的标准高于目前法院强制执行的查控标准。这不仅有助于提高债务清理的透明度、公开度，也对今后法院执行工作的完善提供依据。”

吴建胜认为，《工作指引》虽然还不构成独立的个人破产程序，但是在无法与债权人达到合意时，该文件作出了强制性清理规定，并对债务人设置了5年的考察期。

“鉴于对债务人5年的考察期较长，《工作指引》还设置了灵活的考察期的协商制度，给债权人、债务人的充分协商、执行和解创造了空间。” 吴建胜说。

而对于上述提到的“老赖”和“诚实而不幸”的债务人要如何界定？吴建胜则表示，附条件免除债务将为个人破产法的出台提供有力支撑，这也是与企业破产法最明显的差别。

而对于山东东营的《实施意见》的特点，在山东康桥律师事务所合伙人明月看来，目前《实施意见》仍然系法院的内部规定，可以在审理案件中参照执行，但还不能作为裁判依据引用；现阶段，《实施意见》仅适用于东营中院自身的审理工作。”

“东营中院的《实施意见》立足当前个人破产立制度的实证研究，以及东营经济发展的实际需求，兼顾了原则性与灵活性。”明月告诉记者，个人债务清理程序，为日后出台个人破产制度打下了实践基础，是社会文明、法治健全的制度标志。

明月还认为，个人债务清理，有利于化解自然人（债务人）为企业经营性债务提供的担保性负债执行不能的情况。

“通过全面清查债务人财产情况，以及对债务人高消费行为限制、财产债务清偿等，不仅可以避免债务人受到不合理、过度索债的危害，在保障其生存发展权的基础上让其重获新生，又可以使债务人财产更有效的用于清偿债务，避免偏袒性清偿，确保有特定财产担保的企业经营性债权优先受偿。”明月补充。

个人债务集中清理面临哪些难题

郭亚飞告诉记者，就个人债务集中清理而言，其相对于真正的个人破产制度，在实践中会到较多困难，“这是由于个人债务集中清理最大的限制是现有法律框架与自愿原则，这大大弱化了清理工作的‘威力’。”

比如，现有的“债权人会议的多数表决制度”和“法院依职权裁定通过清算方案”这两项破产法核心制度无法适用，从而影响个人债务集中清理的效率和效果。

“最典型的就是民营企业在向银行贷款时，银行不仅要求企业提供抵押等物权担保，而且要求企业的老板、股东、亲属等相关自然人提供连带责任担保。”郭亚飞说。

郭亚飞解释，在这种情况下，当企业陷入破产危机时，即使通过破产重整程序进行挽救，也只是救得了企业，但救不了老板和其他自然人、担保人。银行对这些自然人债务的态度一般都是“宁愿挂账挂着，一分钱拿不到也不能豁免”，因为地方银行无权自行处置不良资产。

“另外，不舍得放弃利益是债权人的本性，配合意愿不高就会很常见。”郭亚飞表示，在实操过程中，家庭共有财产区分、配偶家属不愿意配合或者承诺后反悔、个人债务清理管理人账户开立等都是需要考虑和解决的问题。

记者从浙江高院了解到，下一步，个人破产制度上的完善将集中在“通过执行程序与清理程序的衔接进行财产处置”“充分关注财产申报、调查、核实等强制执行制度中的个人破产因素”“加大信用惩戒力度”“探索合理的附条件债务免除制度和信用限制制度”等几方面。

针对如何进行附条件债务免除制度，吴建胜告诉记者，因为个人债务清理的制度会继续鼓励协商，以协商条件为主，在无法协商的状态下以考察期作为条件；那么，未来可能会产生一些约束债务人的条件。但是目前来说，设置考察期是比较好的选择，当然也包括考察期内的一系列限制规定。”

那么，债权人是否会优于银行清偿？吴建胜则认为，个人债务清理不会形成担保物权的突破。“由于破产法提倡的是公平、公开、透明的价值理念，对个别清偿是厌恶的，因此，债权人的优先级别只有在协商过程中才会产生。”

如何防止逃废债情况发生？“这确实会影响债权人及债务人之间的诚信。”郭亚飞说，除了通过信用联合惩戒（对债务人进行消费等的行为限制）等方式外，还可以加强府院联合、增加债务人考察期间的监督措施等。此外，还可以调整刑事立法，增加罪名或法定刑，加强对债务人的威慑作用。