预算法实施条例落地财政与央行如何分工国库管理

[ 2019年全国各级国库共办理公共预算收支高达43万亿元。 ]

迟到的预算法实施条例近期终于落地，这是有着“经济宪法”之称的预算法最为重要的配套文件，事关四五十万亿财政资金管理，备受外界关注。

导致预算法实施条例滞后于预算法近6年才出台的原因较为复杂，其中之一就是财政部门与中国人民银行及分支机构在国库管理权上的界定。

多位财税专家对第一财经分析，从最终的预算法及实施条例来看，财政部门依然在国库管理权上起着主导作用，享有库款支配权，具体国库业务对财政部门负责。而央行及分支机构也得以保留“经理”国库业务，而非“代理”。几经博弈难以达成新的共识之后，两部门维持了国库管理的现行做法。由于实施条例并未阐明“经理”含义，双方对这一词理解有所不同。

央行守住国库“经理”权

国库是国家金库的简称，是办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和库款支拨的专门机构。政府的全部收入都需要上缴到国库，2019年全国各级国库共办理公共预算收支高达43万亿元。现代国库并非传统意义上的实物仓库，堆放大量现金等，而是各级财政部门在银行开设了国库单一账户，财政资金以数字形式存放在账户里，并通过专门的计算机系统记载与核算。

中央财经大学政府预算研究中心主任王雍君告诉第一财经，国库管理中有三大权力，一是管钱，这体现在金额庞大、运作频繁的现金收付；二是管账，这涉及政府和预算单位的银行账户设置、调整和变更等；三是管投资，即国库库底资金的投资。可以说，国库管理中的实质性权力甚至比预算权力还要大得多，因此特别“诱人”。

与大多数国家一样，我国的国库采取了委托国库制，即委托中央银行履行国库职能，这也被称为人民银行代理国库制。中国人民银行根据“一级财政设立一级国库”的原则，建立了中央、省、市、县（区）、乡镇等五级国库组织机构体系。

1985年国务院颁布《国家金库条例》，明确规定“人民银行具体经理国库”，实现了人民银行代理国库制到经理国库制的转变。

央行从国库“代理”转向“经理”到底有哪些具体变化？根据多位央行官员解释，“代理”只是办理国库业务，而“经理”在办理国库业务基础上，新增了监督管理含义，即监督财政、征收机关和商业银行等与国库收支相关的业务行为，可以办理，违法违规也可以拒绝办理。另外“经理”也有国库现金经营管理的涵义。

但财政部门显然不这么认为。

一位财税专家告诉第一财经，央行认为如果国库管理完全听从财政部门意见，一些不妥当且有损公众利益的行为谁来监管？因此央行坚持“经理”国库，对财政部门相关行为进行监督和约束。而财政部门认为，央行坚持“经理”国库不服从财政部规定，不符合现代预算制度要求，形成内耗，影响预算执行效率。

实践中，随着国库集中支付制度等推进，财政资金支付已不再由人民银行直接办理，而是先由财政部门（直接支付）或预算单位（授权支付）向具备资格的代理银行直接下达支付指令，由代理银行先行支付，每日日终，再由代理银行汇总支付额，向央行国库进行汇总清算。央行的监督职能也主要是在与代理银行的清算环节中，对其合规性进行审查。

因此一些财政人士认为，央行监督无法直接介入预算的执行过程，更不可能对所支付的财政资金进行逐笔动态审核，为了提高资金拨付效率，可以让代理银行直接把关。

双方对于国库“经理”“代理”的不同看法，也可以从这一轮财政部负责起草的预算法及实施条例修订中看出。

为了适应新形势，2011年预算法开始启动修订。在当时的预算法修正案（草案）前三版送审稿中，删除了“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定，这其实就是将“央行经理国库”改回“央行代理国库”。

王雍君表示，国库代理制下，国库管理由财政部主导，央行权责相对较小，需听从财政部，财政与央行是委托代理关系。而国库经理制下，央行与财政部是平行的合作关系，央行权责相对较大。

2014年，时任央行国库局局长刘贵生表示，预算法修订中，央行经理国库这一制度安排受到了前所未有的“强烈冲击”。

博弈之下，最终财政与央行在国库管理权上做出妥协与让步。2014年获得通过的预算法恢复了“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定。但同时也强调了“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门”，并允许“依法设立财政专户”。

“经理”定义依然不清

不过这一争议并未随着预算法的出台而停止。为配合修订后的新预算法，预算法实施条例也启动了修订，如何界定“经理”这一概念成为一大焦点。

2017年，财政部起草的预算法实施条例修订草案征求意见稿对外公布，这一意见稿比较详细地界定了财政与央行在国库管理的职责。不过部分专家学者认为，相关内容明显偏向财政部。

不久后，央行旗下媒体发表部分学者观点，认为该意见稿违反了预算法中对央行经理国库的规定，指出了一条国库工作对财政负责的歧路。财政部旗下媒体也发表学者观点支持意见稿相关内容，双方就“经理”定义开展了一场大论战。

最终，根据近期公布的预算法实施条例，此前征求意见稿中双方职责详细内容被删掉。

中国政法大学财税法研究主任施正文告诉第一财经，财政和央行对国库“经理”一词有不同理解，预算法没有定义什么是经理，外界本希望能在实施条例中予以明确，但最终实施条例也没有明确“经理”的定义。这说明有关各方对国库经理的职责定位并未达成一致意见，国库管理两家基本维持现状，今后将根据预算管理改革进程再逐步调整完善。

中国财政科学研究院研究员王泽彩也认为，从实施条例来看，国库管理上财政与央行职责基本维持现状。

“预算法实施条例继续坚持了国库业务由人民银行经理的原则，但必须强调的是，国库业务是由财政下达支付指令，各级人民银行经办、办理，而不是经营管理。”王泽彩告诉第一财经。

上述财税专家表示，从预算法实施条例内容来看，“经理”的实际含义是国库管理中，央行执行财政部门的指令，具体办理业务，央行在国库业务上需要接受财政部门的指导和监督，不能自作主张，进行决策。在国库业务上，财政部门占主导。国库所有业务央行需依照财政部门的指令具体办理。

“这一定位旨在行政部门内部建立统一集中的核心预算管理机构，高效率地执行人大的财政预算决策。如果行政部门内部出现多个执行领导机构，必然造成预算执行中的内耗，影响预算执行效率。”这位专家说。

施正文认为，为了保障国库资金安全，国库管理应该适当予以分工，以体现相互制约、相互协调的机制。如果没有分工制约协调机制，财政资金支出的透明度可能会受损。因此，赋予央行国库适当的执行职责，有利于保障国库资金安全运行。

央行副行长范一飞近日撰文表示，随着财税体制改革的不断推进和国库信息化的持续发展，央行经理国库业务与财政、税务、海关等部门的联系不断加深，人民银行国库部门顺利履职有赖于这些部门的支持和配合。因此，要正确处理央行国库与外部单位的工作关系，营造良好的外部履职环境。

他表示，一方面，要坚持和完善中央银行经理国库制度，发挥好央行与相关部门之间既分工合作又相互制衡的作用，确保国库资金安全、合规、高效运行。另一方面，在坚持法定制度框架下，根据业务需要和形势发展，及时完善国库规章制度，既包容支持各类新业务、新业态、新模式，又注重加强风险识别与管控，增强制度供给的有效性、及时性和系统性。