现代央行建设开启新征程：完善货币调控机制将是重要任务

“当前我国转向高质量发展阶段，正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻坚期，需要以现代中央银行制度作为重要支撑。”人民银行行长易纲近日撰文指出，“既支持经济转型升级，又防止发生严重通货膨胀或通货紧缩以及系统性金融风险，确保我国现代化进程顺利推进，维护国家安全。”

十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（下称“十四五”规划建议）提出，建立现代财税金融体制。其中，金融体制方面，放在首位的是“建设现代中央银行制度”。

根据央行网站，中国央行历史沿革中“逐步强化和完善现代中央银行制度”的阶段为“1993年至今”。“十四五”规划建议提出新目标后，意味着现代央行建设开启新征程。2020年10月23日，《中国人民银行法》（修订草案征求意见稿，下称修订草案）将宏观审慎管理、系统重要性金融机构监管等职能纳入央行职责，这有助于现代央行制度的建设。修订草案还规定人民币包括实物形式和数字形式，将为发行数字货币提供法律依据。

“现行中国人民银行法已经滞后于经济金融发展客观需要，与当前的人民银行工作实际存在脱节，难以为进一步深化金融改革提供保障，有必要修改，进一步完善人民银行法律体系，筑牢建设有中国特色的现代中央银行制度法律根基，为人民银行高效履职提供坚强有力的法治保障。”中国人民银行郑州中心支行行长徐诺金表示。

记者了解到，现代央行制度的建设包含多方面的内容，但完善货币调控机制将是重要任务。

央行72年变迁

今年是中国人民银行成立72周年——1948年12月1日，以华北银行为基础，合并北海银行、西北农民银行，在河北省石家庄市组建了中国人民银行，并发行人民币，成为中华人民共和国成立后的中央银行和法定本位币。

在统一的计划经济时代，自上而下的人民银行体制，成为国家吸收、动员、集中和分配信贷资金的基本手段。从1984年起，中国人民银行专门行使中央银行职能。

根据央行网站，中国央行历史沿革中“逐步强化和完善现代中央银行制度”的阶段为“1993年至今”。1995年，《中国人民银行法》正式颁布，标志着中国中央银行制度迈向了法治化、规范化的新阶段。

经过二十多年的建设，人民银行在货币政策调控、金融风险处置等方面取得了积极成效，但仍需进一步加强。如担任中国央行行长长达15年的周小川曾撰文直言，在宏观调控上，对货币“总闸门”的有效管控受到干扰。

具体而言，在风险酝酿期，行业和地方追求增长的积极性很高，客观上希望放松“银根”，金融活动总体偏活跃，货币和社会融资总量增长偏快容易使市场主体产生错误预期，滋生资产泡沫。当风险积累达到一定程度，金融机构和市场承受力接近临界点，各方又呼吁增加货币供应以救助。宏观调控很难有纠偏的时间窗口。

实际上，中央银行制度是最重要的现代经济制度之一，在国家金融制度体系中居于基础地位。从国际经验来看，“现代央行制度”的内涵很丰富，包括货币政策调控更加注重运用价格型调控框架、更加注重价格稳定、更加注重与公众沟通、更加注重独立性、更加注重金融监管。

“在百年未有之大变局的深刻背景下，为应对国际中央银行制度的演变，我们要立足中国国情，对国际中央银行的做法进行科学分析和借鉴，加快建设现代中央银行制度。”易纲指出。

人民银行法修订的变与不变

徐诺金表示，人民银行作为我国中央银行，在借鉴国际经验的同时，一直致力于立足中国实际，探索建立有中国特色的现代中央银行制度：运用结构性货币政策工具，形成了具有中国特色的有益探索，精准实现了总量稳定和结构优化。比如，创设定向中期借贷便利，增加中长期流动性供应；以永续债为突破口，创设央行票据互换工具，提升商业银行放贷能力。

“有必要将现行行之有效的创新政策实践上升为法律，以法律的稳定性和规范性推动构建有中国特色的现代中央银行制度，奠定金融领域治理能力现代化的法治基础。”徐诺金称。

现行《中国人民银行法》于1995年颁布实施，并于2003年进行了修订。2020年10月23日，人民银行发布最新修订草案。相比现行《中国人民银行法》，此次修订草案有较大改动，将以法律的形式明确中央银行制度的新内容。

其中，修订草案第一条为“保证国家货币政策和宏观审慎政策的正确制定和执行”，相比现行法律增加了宏观审慎的表述。修订草案指出，宏观审慎政策目标是防范系统性金融风险的顺周期积累，以及跨机构、跨行业和跨市场传染，以维护金融体系的健康与稳定。

“世界各国纷纷把强化中央银行的宏观审慎职能作为金融监管改革的核心，并且在法制构建中增加包括宏观审慎管理在内的多项法定职能。”徐诺金表示，“人民银行履行宏观审慎管理和系统性风险防范职能后，需要加强对系统重要性金融机构和金融控股公司的监管。”

此次修订草案明确了宏观审慎政策工具，包括逆周期资本缓冲、金融机构杠杆率、金融机构流动性覆盖比例、风险准备金、宏观审慎压力测试等。此外，修订草案还增加了央行拟订金融业重大法律法规草案、金融控股公司等金融集团和系统重要性金融机构基本规则制定等职责。

此次修订草案规定人民币包括实物形式和数字形式，将为发行数字货币提供法律依据。在全球央行数字货币项目中，中国央行走在前列。今年央行在深圳、苏州两地发放数字人民币红包，标志着我国法定数字货币进入新阶段，未来数字货币将进行更多的公开测试和场景测试。

易纲表示，法定数字货币的研发和应用，有利于高效地满足公众在数字经济条件下对法定货币的需求，提高零售支付的便捷性、安全性和防伪水平，助推我国数字经济加快发展。

值得注意的是，一些条款并未改变。今年由于特别国债的发行，一些建议认为应该修改人民银行法允许央行认购国债，财政赤字货币化议题引起广泛讨论。在现行人民银行法中，这一条款为第十九条：中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。

修订草案中，这一条款一字未变地保留了下来。“央行认购国债没有必要，这是底线，否则会带来通货膨胀或加剧资产泡沫。”一位不愿具名的央行分支行行长直言。

未来改革重点

易纲提出了建设现代中央银行制度的五大重要举措：一是完善货币供应调控机制，二是构建金融有效支持实体经济的体制机制，三是建立现代金融机构体系，四是推进金融双向开放，五是健全金融风险防范、预警、处置、问责制度体系。

对于市场而言，最为关心的仍然是如何完善货币供应调控机制。易纲表示，完善中央银行调节银行货币创造的流动性、资本和利率约束的长效机制。保持货币供应量和社会融资规模增速与反映潜在产出的名义国内生产总值增速基本匹配。

“从制度上保障币值稳定、货币政策调控科学合理有效，是现代中央银行制度的核心内容。”人民银行办公厅此前发表的论文称，“我国尚处于经济转轨过程中，易形成金融风险处置、产业政策和投融资政策对货币政策的倒逼，调控易松难紧，宏观杠杆率易升难降。因此必须从决策机制、目标设置、政策传导、工具体系等方面，改进货币政策治理体系。”

中国人民大学财政金融学院副院长张成思表示，现代中央银行制度建设，应该以基础货币投放机制的完善和市场化利率体系的建设作为两大逻辑支柱，用以联结中央银行的目标体系、调控体系、传导机制和金融基础设施建设四大支撑点。

货币调控机制方面，中国央行正处于由数量型调控向价格型调控的转轨过程之中。近年来，央行通过价格型工具调控的手段和方式逐步增多。央行多次表示，要健全以公开市场操作利率为短期政策利率和以中期借贷便利利率为中期政策利率的央行政策利率体系。

由于存贷款利率逐步并轨，此次修订草案将央行货币政策工具“确定中央银行基准利率”修订为“确定中央银行政策利率”。政策利率主要包括：逆回购、MLF、SLF、TMLF、法定存款准备金利率等。

实际上，当前利率传导的过程中，央行政策利率对货币市场、债券市场的利率传导作用较为直接、明显。2019年8月LPR报价改革后，央行的政策利率对贷款利率的传导明显增强，但对存款利率的传导尚不顺畅，因此有必要深化利率市场化改革。在贷款利率市场化完成后，下一步的重点任务即是推进存款利率市场化改革。

利率市场化改革进程一直是渐进式的。过去几年，央行在培育DR007（存款类金融机构质押式回购利率）作为存款利率基准。”浙商证券首席经济学家李超表示“，未来取消官定存贷款基准利率的顺序很可能是，先取消贷款基准利率，再取消存款基准利率。”

（作者：杨志锦 ）