非法集资将有首部专门法规 进一步强调属地职责和行政处置

作者： 段思宇

非法集资再迎严监管！

12月22日，国务院常务会议通过《防范和处置非法集资条例（草案）》（下称《条例（草案）》），规定省级政府对本行政区域内防范和处置非法集资工作负总责，明确地方各级政府、行业主管部门、监管部门职责分工，在市场主体登记、互联网管理、广告和资金监测等方面完善防范机制等。

接受第一财经采访的业内人士认为，《条例（草案）》的通过可以说是非法集资处置领域的重大进展，也是对此前非法集资处置相关要求和意见的承接。《条例（草案）》进一步强调了行政手段治理，并明确落实属地职责，这将有利于落实责任，强化机制，有助于加快构建行政处置与司法打击并重并举、有机衔接的新格局。

非法集资处置现重大进展

一直以来，非法集资问题备受关注，特别是近年来，受经济下行压力加大、企业生产经营困难增多等因素影响，非法集资问题日益凸显，案件频发高发，花样翻新，风险蔓延。

在此背景下，2016年2月，国务院曾公布《关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》（国发〔2015〕59号），对非法集资部际联席会议工作机制进行了完善，并明确地方政府的职责以及规定了跨省监管的处置原则。

随后，在2017年，国务院法制办官网又公布了《处置非法集资条例（征求意见稿）》，向全社会公开征求意见。据悉，该条例由原银监会起草，涉及非法集资违法行为的认定、预防监测、行政调查、行政处理、法律责任等。

在业内人士看来，上述条例可谓是对59号文的再升级，比如内容方面，对非法集资的认定、职责分配以及整体协商上，更加完善与系统，对建立多层次的非法集资处置体系具有重要意义，有利于行政处置与刑事追责衔接，可加强对非法集资的处置力度。

如今，国务院又通过《条例（草案）》，这被业内视为非法集资处置领域的重大进展。中伦律师事务所合伙人刘新宇对第一财经表示，未来如果《防范和处置非法集资条例》出台，可能将以行政法规的形式出现，那么可以算是非法集资领域首部专门的法规文件。“若是以行政法规发布，效力位阶将仅次于法律，毕竟之前关于非法集资的相关规定，多是国务院发布的通知和意见，以及最高法、最高检发布的司法解释等。”

事实上，早在今年4月，2020年处置非法集资部际联席会议就曾提及，今年的重点工作之一就是加快推动《防范和处置非法集资条例》出台，做好贯彻落实条例各项准备工作，充分运用行政手段加强源头治理。不断健全执法机制，加快构建行政处置与司法打击并重并举、有机衔接的新格局。

该会议还提及，自去年以来，司法部等部门积极推动《防范和处置非法集资条例》立法进程；同时，各地重拳出击、精准拆弹，一些积累多年的风险得到化解，一批久拖未决的案件得以处置。数据显示，2019年全国共立案打击涉嫌非法集资刑事案件5888起，涉案金额5434.2亿元，同比分别上升3.4%、53.4%。

行政处置与司法打击并重并举

从内容上看，《条例（草案）》规定省级政府对本行政区域内防范和处置非法集资工作负总责，明确地方各级政府、行业主管部门、监管部门职责分工，在市场主体登记、互联网管理、广告和资金监测等方面完善防范机制。

大成律师事务所合伙人肖飒对记者表示，上述内容再次强调了行政处置的重要性。近年来非法集资的处置方式基本以刑事立案为主，消化难度极大。如果将行政处置与司法打击“并重并举、有机衔接”，将带来防范和处置非法集资的新局面。

“结合地方金融办，从协调功能步入执法队伍，可以预想未来地方金融监管部门的行政处罚力度将大大增加，行政管理的效率更高。”肖飒说道。

还值得一提的是，《条例（草案）》在命名中增加了“防范 ”二字，对此，肖飒表示，这在一定程度上也体现了行政手段在加强源头治理方面的作用。她还称，预计新条例中可能将增加更多行政执法的内容，将行政处罚作为对横亘在合法与非法之间的“黄线”领域的手段。

刘新宇也对记者称，强化行政手段、落实属地职责管理很重要，将有助于落实责任、强化机制，有利于进行监管资源的统筹安排，形成合力、齐抓共管，有效预防和预警行政区域内非法集资的风险，并在出现风险事件时第一时间进行有力的处置。

实际上，关于省级政府总负责，各级政府、部门依职责分工的划定，也并非本次文件首次提出，在59号文中已有涉及。59号文要求，各级地方人民政府应有效落实以下职责，比如做好本行政区域内非法集资风险排查、监测预警、案件查处、善后处置、宣传教育、维护稳定等各项工作；确保本行政区域防范和处置非法集资工作组织到位、体系完善、机制健全、保障有力；要进一步规范约束地方各级领导干部参与民间经济金融活动等。

此外，《条例（草案）》还规定了调查处置中的强制措施，强化监管问责。对非法集资的行政、刑事责任和资金清退、非法集资参与人应承担的后果等作了严格规定。规定地方各级政府、金融机构等要加强对防范非法集资的宣传教育，增强社会公众对非法集资防范意识和识别能力。