财政部提出均衡发债原则 地方债发行需按季“备案”

本报记者 杜丽娟 北京报道

2020年最后一个月，地方债发行规模创出新高，财政部12月8日公布的数据显示，截至11月30日，今年地方债合计发行6.26万亿元。在中国经济仍处于恢复阶段的条件下，2021年地方债的发行规模成为市场关注热点。

参考今年地方债券的发行和使用情况，加之明年开始，地方财政部门需要在每季度最后一个月20日前，向财政部（国库司）报送下季度地方债发行计划，因此，多位评级公司人士认为，地方政府对2021年地方债的发行态度可能更理性。

与以往以年为周期的报送规则不同，2021年地方政府需按季及时向财政部报送债券发行时间、发行量、债券种类等内容，受此预期影响，明年地方政府有可能降低其债券扩容速度。

每个季度反馈

“对于地方债的发行节奏，各省每年都会制定一份名单，然后根据名单分批次发行，从任务分配情况看，债券发行进度主要由各省自己把握。”一位地方财政系统人士告诉《中国经营报(博客,微博)》记者。

从过往债券发行结果看，债券发行的季节性特征明显，根据2018年、2019年地方债券发行时间，新增债券发行主要集中在6～9月份。“债券发行批次也和地方政府的预算安排有很大关系，年初各省都会召开地方两会，从时间上看，通常情况下各地在第一季度大规模发行债券的情况较少。”上述地方财政系统人士表示。

该人士介绍，今年该省新增的债券发行工作是在11月初完成，从债券有效转化角度考虑，债券发行越到后期，其转化效率也会越降低。

基于这种情况，财政部近日细化了地方债发行计划报送流程，要求均衡发债节奏、统筹发行进度。按照财政部对地方政府性债务管理的意见要求，地方财政部门应当根据发债进度要求、财政支出使用需要、库款水平等因素，合理选择发行时间窗口，适度均衡发债节奏。

同时，地方财政部门应当在每季度最后一个月20日前，向财政部（国库司）报送下季度地方债发行计划，包括发行时间、发行量、债券种类等。

大岳咨询总经济师、财政部PPP专家何涛在接受采访时表示，地方财政部门需要每个季度报送债券发行情况，这是以往债券管理意见中没有提及的内容，财政部对地方财政部门强调季度申报，更多在于加快债券的发行进度，让项目更快开工，避免资金空转。

相关资料显示，地方债管理已经成为审计部门重点关注内容。多省发布的审计报告认为，地方债债务风险总体可控，但由于专项债发行规模快速扩张，专项债也出现了资金闲置以及投向不合理、偿还存量债务等方面的问题。

在此背景下，财政部今年对地方债管理的思路也发生了调整。从内容看，今年的政策更强调债券发行的均衡性和进度管理。中诚信国际研究院分析师汪苑辉认为，这或有利于财政部依据各地发行计划协调全国地方债的发行，以促进地方项目申报的有序推进。

地方提前储备项目

以往地方都是按年度计划安排债券发行情况，基本上各地债券都要在10月份才发完，如果每个季度都能进行报送，可以最大程度地解决债券使用效率。在中财鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成看来，这将促使地方政府在申报项目时要做足“功课”，防止钱等项目和资金闲置等情况的出现。

但对于地方政府来说，债券发行之前最难的问题可能就是项目储备。

在《财经》(博客,微博)年会上，国家金融与发展实验室理事长李扬就曾公开表示，当前地方政府的问题不仅仅是债务率上升，而是发了债之后无法支出，因为没有项目。“当前地方政府普遍存在着发债资金不能使用的问题，因为他们的项目库已经枯竭。”

记者从部分地方财政部门了解的情况和李扬团队的判断有吻合之处。

一位中部省份基层财政人士告诉记者，每年各省债券发行规模都有额度限制，但债券发行之前并非都有具体项目对应，有的省份会把相对成熟的项目通过发债使其快速落地，有的则只是为了发债而发债，这意味着其短期内可能并没有合适的项目上马，由此形成的虚拟投资，会导致大量资金闲置。

中诚信国际研究院的报告认为，今年为对冲疫情负面影响、托底经济发展，我国地方债发行规模大幅扩容。但在扩容的同时，地方债相关风险也有所暴露，原有的配套管理机制、市场基础设施和风险防范机制等均显不足。

基于此种情况，财政部要求各地要尽快将专项债券额度按规定落实到具体项目，做好专项债券发行使用工作，早发行、早使用，确保明年初即可使用见效，确保形成实物工作量，尽早形成对经济的有效拉动。

何涛在接受采访时也表示，地方每个季度报送债券发行进度，一定程度上会加快新增项目的进度，对地方来说，相当于把全年任务分解为季度反馈，然后采取倒推模式来统筹债券发行，这样做更有利于推动资金的使用效率。