“扩权不扩容”，深圳深化探索土地管理

经济观察网 记者 陈博 深圳建设中国特色社会主义先行示范区的决策落地一年后，10月11日，由中共中央办公厅与国务院办公厅印发的《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》（以下简称“《实施方案》”）出炉。

土地审批权下放

“综合授权改革试点”，被视作是这份《实施方案》的最大亮点。其中，将国务院可以授权的，永久基本农田以外的农用地转为建设用地（以下简称“农用地转用”）审批事项委托深圳市政府批准，是新获授权中的焦点。

今年3月，国务院刚刚决定深化“放管服”改革，将上述这类农用地转用审批权下放到各省、自治区、直辖市人民政府。如今，深圳成为全国第一个享有这项审批自主权的城市。

农用地转用是土地用途管制制度的重要内容，实操中必须符合土地利用总体规划、土地利用年度计划、建设用地供应政策等基本依据。过去，农用地转用的审批手续需经过国务院以及各省级政府。

“这次审批权下放，本质上还是起到提升效率、加速农地入市的效应，从而尽快形成土地供应。”深圳市政协委员、深圳市住房研究会会长陈蔼贫说。

供需失衡是这些年深圳发展面对的最大难题。深圳的市域面积仅1997平方公里，其中49.9%列为生态控制线，剩余大概1000平方公里用于开发建设，目前基本开发完毕。

但2200万实际居住人口，与每年动辄30万人以上的净增常住人口以及数十万引进人才所带来的巨大住房需求，多年来刺激着深圳房价一路高企。

陈蔼贫告诉经济观察网，《实施方案》关于土地管理制度的深化探索，一定程度上加快深圳未来土地供应，也促使其拥有更多的自主权去灵活调节各类土地供应，进而导致深圳住房市场发生一些变化。

中国综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁有着不同的看法，“这两天，‘土地大礼包’的说法满天飞，但我不这么认为。”

从目前的具体内容来观察，相比于今年以来流传甚广的“扩容”、“直辖”等传闻，《实施方案》并未提出任何增量途径来解决深圳的土地问题，而是将重心聚焦在内部土地管理制度的变革和探索上。

扩权不扩容

“农用地转用放权这一条，对于深圳而言意义不大。”宋丁提到。他的理由在于，深圳近2000平方公里的土地中，20平方公里的永久基本农田是在全面城市化之前专门留存下来。

除此之外，深圳三大产业结构中，农业占比几乎可以忽略，比如2019年，深圳的三产比重为0.1:39:60.9；与之相应的是，除去20平方公里永久基本农田，深圳的农用地存量极少.

而且,现存农用地（包括耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地等）大部分都位于生态控制线内。 根据15年前出台的《深圳市基本生态控制线管理规定》，深圳划定约974平方公里的生态控制线内区域，这些土地被严格限制开发建设。

“如果从深圳本土来看，农用地转用审批授权基本没有‘用武之地’。”深圳人大代表金心异也告诉经济观察网。

宋丁将“扩权不扩容”的更大作用放在深汕特别合作区上，《实施方案》同时也提到要深化深汕特别合作区等区域农村土地制度改革。

在2018年底揭牌之后，深汕特别合作区一直作为深圳第“10+1”区而存在，其土地出让也纳入深圳市统一管理。深汕特别合作区规划总面积468.3平方公里，除去145平方公里的建设用地之外，还有大约320多平方公里非建设用地，这些都有助于扩大深圳可开发建设用地的供给。

“放权”之余，《实施方案》还祭出“支持在符合国土空间规划要求的前提下，推进二三产业混合用地”、“支持盘活利用存量工业用地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题”、“利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制”等一系列土地盘活措施。

“这些土地管理方面的动作，深圳早有实践，并非新东西。”宋丁指出，这些措施最多只是对深圳产生精神支持。“多年来，深圳在城市更新过程中，对于土地的管理利用缩手缩脚。这次方案，无非是告诉深圳已经没有办法从‘扩容’中寻找土地增量，一定要从存量角度出发，回到40年前改革开放的原点，大胆尝试大胆盘活，不怕犯错。”

盘活存量

事实上，深圳市规土委曾在2017年对深圳城中村做过普查，彼时他们得到一组数据——深圳城中村的建设用地达到321平方公里，占全市的31%；建筑总量达4.5亿平方米，占全市建筑总量的43%。

但这些庞大的存量建筑存在多种问题：一方面，城中村里面有大量的工业区，以出租经济为主，经济效率低，产业空间粗放，品质待提升；另一方面，深圳城中村的土地权属不清，违建量大。截至2016年底，城中村内违建总建筑面积达到4.19亿平方米。

2004年开始，城中村的城市更新一直被深圳视为盘活城市内部存量用地的关键路径。伴随着深圳迎来产业转型升级革命，“工改工”类城市更新更是在2013-2018年站上“风口”，这个期间，将现有存量工业用地或旧工业区升级改造为M0（新型产业用地），成为“工改工”的落脚点。

MO便是过去六年间深圳在二三产业混合用地制度上的一个探索。根据合一城市更新集团的统计数据，截至2020年10月，深圳已计划立项的工改综合类更新项目102个，其中，工改产商类（二三产业混合用地）占比高达85%。

“推进二三产业混合用地，这些年深圳一直在做，目标在于提高土地的使用效率。”宋丁说，一方面可以融入生产，增加产业的多元化，提高产出效率与发展潜力；另一方面也提升了过去那些工业项目的品质、科技含量。

陈蔼贫对经济观察网表示，深圳面临新的产业转型，诸如生命科学、遗传工程、海洋工程等新兴产业对产业用房的业态也提出新要求。按照产业导向来看，深圳未来的工业用地形态肯定有所改变。“但目前中央只是开了一道‘口子’。至于接下来这种二三产业混合用地究竟应该以什么形态出现，比例达到多少，这是后续深圳政府需要研究并且出台配套政策的命题。”